Prezes URE- aktywny strażnik rynku energetycznego?

Czas czytania: 8 minuty

Prezes URE- aktywny strażnik rynku energetycznego?

Regulacja na rynku energetycznym

     Zwolennicy skrajnej, libertariańskiej wizji rynku wypowiadają się krytycznie na temat obecności państwa w gospodarce, twierdząc, że jest ona szkodliwa. Wskazują oni na rzekomą nieefektywność państwa i piszą peany na cześć zawsze nieomylnych przedsiębiorców oraz rynku kapitałowego tworzącego jakoby najlepsze środowisko dla innowacyjność.  Takie mylne i niesprawiedliwe tezy, świadczą o braku zrozumienia dziejowej roli państwa w społeczeństwie. Należy podzielić pogląd Mariany Mazzucato, że państwo pełni strategiczną rolę w gospodarce wyznaczając sektorowi prywatnemu kierunki rozwoju oraz za pomocą regulacji prawnych tworzą zaplecze dla sprawiedliwego rozwoju społeczeństwa.[1] Współczesne państwo, rozumiejące wyzwania XIX wieku, stara się chronić słabszych uczestników rynku, przy jednoczesnym zapewnieniu jak najefektywniejszego funkcjonowania przedsiębiorców w duchu zrównoważonego rozwoju. Implikuje to konieczność́ efektywnej i twórczej ingerencji w działanie mechanizmów rynkowych, nie tylko korygowania negatywnych skutków oddziaływania mechanizmu rynkowego, w postaci np. zbyt wysokimi cenami energii elektryczni dla odbiorców końcowych. 

Podstawowym zadaniem działalności regulacyjnej jest tworzenie czytelnych warunków działania dla uczestników rynku, zapewniających podmiotom biznesowym równe szanse na rozwój. Regulacja ma również chronić́ przeciętnego obywatela przed nieuczciwymi praktykami, polegających w szczególności na stosowaniu nadmiernie wygórowanych cen lub świadczeniu usług o nieodpowiedniej jakości. Regulacje prawne dotyczące sektora energetycznego mają na celu generalnie równoważenie ochrony interesów przeciętnego obywatela z zapewnieniem działającym na rynku przedsiębiorstwom, możliwości uzyskania przychodów wystarczających do utrzymania działalności i świadczenia usług na odpowiednim poziomie.[2]

Pełna i radykalna liberalizacja polskiego sektora energetycznego jest nierealna, ponieważ stanowi on krwiobieg działania współczesnych gospodarek. Bez jego należytej kontroli, zapewnianej przez niezależne od nacisków krajowe organy regulacji, polska energetyka nie ruszy w kierunku zmian, wymaganych przez prawo unijne oraz ochrona środowiska naturalnego. Od pewnego czasu na wskutek katastrofy klimatycznej temat transformacji polskiej, opartej na węglu, energetyki znalazł się na czele medialnych nagłówków. W trakcie tej historycznej zmiany jaka zachodzi rynku energii ścierają się interesy energetycznych koncernów z interesami mniejszych rynkowych graczy oraz odbiorców końcowych. Nad harmonią w relacjach pomiędzy tymi podmiotami czuwa w Polsce, Prezes Urzędu Energetyki. W niniejszym artykule podjęta zostanie analiza roli oraz zakres niezależności Prezesa Urzędu Energetyki w celu wykazania, że jest to organ potrzebny polskiemu sektorowi energetycznemu.

Prezes URE- charakterystyka

Zgodnie z art. 21 ust.1 ustawy Prawo energetyczne Prezes Urzędu Regulacji Energetyki to niezależny organ regulacyjny o szczególnym statusie. Sprawuje on nadzór nad sektorem energetycznym poprzez wykonywanie zadań z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji.[3] Prezes URE dla wypełnienia swoich zadań́, dysponuje odpowiednim aparatem urzędniczym zorganizowanym w wyodrębniony strukturalnie i finansowo. Prezesa URE powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Ponadto należy zaznaczyć, że to właśnie Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa URE, jednakże Prezes Rady Ministrów nie dysponuje środkami umożliwiającymi kwestionowanie indywidualnych rozstrzygnięć Prezesa URE np. uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Pomimo iż̇ decyzje Prezesa URE podejmowane są̨ w trybie Kodeksu Postepowania Administracyjnego. (dalej: k.p.a.)  to nie podlegają̨ zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 127 k.p.a., lecz przysługuje od nich odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. [4]

Kompetencje Prezesa URE są̨ w sposób ścisły powiązane z polityką energetyczną państwa oraz są nastawione wzmocnienie ogólnopolskiego bezpieczeństwa energetycznego (dlatego tak istotna dla Prezesa URE jest kwestia zakończenia prac nad Polityką Energetyczną Polski do 2040 roku). Obecnie kompetencje Prezesa URE z art. 23 ust. 2 Prawo energetyczne o􏰂obejmują szerokie spektrum działań́, których wspólnym mianownikiem jest nadzór nad sektorem energetycznym w Polsce. Działania podejmowane przez Prezesa URE, w granicach i na podstawie prawa, mają na celu spełnienie wytyczonego przez ustawodawcę, a zmniejszając̨ jego do tworzenia warunków do zrówn􏰁oważo􏰁nego rozwoju energetyki, stymulowania zachowań konkurencjnych na rynku energii. Do zadań́ Prezesa URE należy m.in.: monitorowanie funkcjonowania systemu gazowego i elektroenergetycznego, udzielanie i cofanie koncesji, uzgadnianie projektów planów rozwoju przedsiębiorstw energetycznych, zatwierdzanie i kontrolowanie stosowania taryf, wydawanie i umarzanie świadectw pochodzenia energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz kogeneracji. 

Prezes URE a interpretacja prawa

Prezes URE nie posiada inicjatywy legislacyjnej, jednakże może on aktywnie współdziałać w opracowaniu nowego prawa na przykład poprzez wydajnie opinii lub aktywny udział w debacie na temat polskiego prawodawstwa związanego z energetyką. Co więcej obowiązujące prawo, umożliwia Prezesowi URE wcielenie się w rolę kreatora zachowań rynku energii. Prezes URE może bowiem, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć karę pieniężną na uczestników rynku energii, którzy nie przestrzegają obowiązujących zasad. Sytuacja taka miała miejsce w 2015 roku, gdy decyzją z 4 marca 2015 roku, Prezes URE nałożył na pewien podmiot wykonywujący funkcję Operatora Systemu Dystrybucyjnego (OSD) karę w wysokości 150 tys. zł. za naruszenie postanowień „Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Dystrybucyjnej – Bilansowanie Systemu Dystrybucyjnego i Zarządzanie Ograniczeniami Systemowymi”.[5] Niezgodne z literą prawa i normami życia społecznego zachowanie OSD przejawiało się w długoletnim utrudnianiu zmiany sprzedawcy odbiorcom przyłączonym do jego sieci elektroenergetycznej. Wspomniany OSD dokonywał nagminnie weryfikacji zgłoszeń umów sprzedaży energii elektrycznej, przerywając przy tym zazwyczaj, bez uzasadnienia, proces zmiany sprzedawcy, nie informując o tym przedsiębiorstwa zajmującego się obrotem. Działanie OSD było szkodliwe, gdyż naruszało stabilność rynku oraz zniechęcało odbiorców do skorzystania z prawa wyboru sprzedawcy, gwarantowanego zasadą TPA (Third Party Access).[6]  W 2019 roku Sąd Najwyższy potwierdził zasadność decyzji Prezesa URE o nałożeniu kary na przedsiębiorstwo energetyczne stwierdzając przy tym, że to Prezes URE kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorstw popełniających wykroczenia administracyjne określone w ustawie Prawo energetyczne.[7] Sąd Najwyższy zwrócił szczególną uwagę na kwestię zakresu władztwa organu regulacyjnego. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że specyfiką tej władzy (regulacyjnej) jest dyskrecjonalność, przejawiająca się w szeroko zakreślonej swobodzie decyzyjnej w wykładni przepisów zawierających pojęcia nieostre. Orzeczenie to należy przyjąć z aprobatą, bowiem Prezes URE, będący organem regulacyjnym, posiada wyspecjalizowaną kadrę̨ oraz bezpośrednią styczność́ z realiami rynkowymi, jest co do zasady lepiej przygotowany niż̇ sędzia sądu powszechnego lub administracyjnego do oceny stopnia szkodliwości społecznej czynu przedsiębiorcy z punktu widzenia standardów obowiązujących na rynku energii elektrycznej. Ponadto zgodnie z zgodnie z art. 9 KPA organy administracji publicznej są̨ zobowiązanie do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą̨ mieć́ wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają̨ nad tym, aby strony i inne osoby biorące w postępowań nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im koniecznych, dla analizy sprawy, wyjaśnień́ i wskazówek (zasada informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa). Oznacza to, że Prezes URE może udzielać́ odpowiedzi w kwestii sposobu interpretacji przepisów związanych z rynkiem energii.

Prezes URE a manipulacja na rynku energii.

Manipulacja na rynku energii może skutecznie zaburzyć konkurencję panującą na nim. W celu zapewnienia transparentności na rynkach energii państw członkowskich UE, do unijnego porządku prawnego wprowadzono tzw. rozporządzenie REMIT.[8] W przedmiotowym rozporządzeniu nie tylko określono zakaz manipulacji na rynku (podejmowania działań́, które w sposób sztuczny wpływałyby na cenę̨ produktów energetycznych), ale też nadano szerokie kompetencje kontrolne krajowym regulatorom, umożliwiające im weryfikację przestrzegania przepisów rozporządzenia REMIT przez uczestników rynku energii.

Prezes URE jest uprawniony do przeprowadzania kontroli oraz prowadzenia postepowania wyjaśniającego dotyczącego manipulacji lub próby manipulacji na krajowym rynku energii W ramach prowadzonej kontroli upoważniony pracownik URE jest uprawniony do wstępu na grunt oraz do budynków, a także do żądania udostepnienia wszelkiego rodzaju dokumentów (niezależnie od ich nośników), pod warunkiem, że są one związane z przedmiotem kontroli. Co więcej, Prezes URE w toku kontroli może wydać́ postanowienie o zajęciu takich dokumentów znalezionych w czasie kontroli oraz mogących stanowić́ dowód w sprawie, na czas nie dłuższy niż̇ 7 dni. Istotnym uprawnieniem Prezesa URE jest możliwość́ przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy istnieją̨ podstawy do złożenia zawiadomienia do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa manipulacji na rynku energetycznym. Ponadto Prezes URE może w drodze decyzji administracyjnej nałożyć na podmiot kontrolowany karę pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 1 000 000 zł, jeżeli Prezes URE stwierdził, że podmiot ten naruszył przepisy wynikające z rozporządzenia REMIT. Ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe, w celu jak najefektywniejszego wymierzenia sankcji. 

Prezes URE aktywnie korzysta z uprawnień przysługujących mu na mocy przepisów REMIT. W 2018 roku Prezes URE przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące skoku cen w kontraktach notowanych w pierwszej połowie 2018 roku.[9] Prezes URE chciał ustalić, czy miało zachodzi uzasadnione podejrzenie manipulacji na rynku energetycznym w rozumieniu przepisów rozporządzenia REMIT. Dokumentacja zgromadzona w postępowaniu została skierowana do prokuratury. W 2019 roku natomiast Prezes URE złożył do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa manipulacji lub próby manipulacji na hurtowym rynku energii elektrycznej. [10] Widoczne jest więc, że uprawnienia Prezesa URE w ramach kontroli REMIT są na tyle szerokie, że pozwalają mu na podejmowanie efektywnych działań w celu walki z manipulacjami na rynku energetycznym

Niezależność Prezesa URE

Zgodnie dyrektywami 2009/72/WE[11] oraz 2009/73/WE[12] państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny zapewnić, aby „organ regulacyjny mógł podejmować decyzje, niezależnie od jakichkolwiek podmiotów politycznych, oraz posiadał co roku odrębne środki budżetowe i niezależność w wykonywaniu przyznanego budżetu oraz odpowiednie zasoby kadrowe i finansowe do wykonywania swoich obowiązków. Oznacza to, że w demokratycznym państwie prawa, należącym do europejskiej kultury prawnej, uznano, że jedynie w pełni􏰁i n􏰁niezależnẏ􏰁y organ regulacyjny ma 􏰃możliwość́ prowadzenia skutecznej i bezstronnej polityki regulacyjnej, stają􏰀 się̨ jej samodzielnym kreatorem. Prezes URE nie może podlegać naciskom polityków, gdyż zagrozi to jego pozycji neutralnego strażnika rynku energii. Brak nie zależ̇􏰁noś􏰀i Prezesa URE 􏰃może pozbawić proces podejmowania przez ten organ decyzji, bezpośredniego charakteru, co sprowadzi Prezesa URE do roli wykonawcy woli aktualnie grupy u steru władzy.

W 2001 roku zlikwidowano odrębność́ budżetową URE. Od tego momentu URE funkcjonuje jak zwyczajna jednostka budżetowa związana w pełni z budżetem państwa – wydatki URE są bezpośrednio pokrywane z budżetu państwa, a pobrane dochody odprowadza bezpośrednio do budżetu państwa. Oznacza to, że to, ile prezes URE otrzyma środków zależy każdorazowo od woli rządzących. Istnieje zagrożenie, że Prezes URE może stać się zakładnikiem interesów i antypatii polityków, którzy będą wywierać na niego presję, jeżeli nie będzie działać on zgodnie z ich wolą. Politycy mogą obciąć finansowanie, co może skutecznie sparaliżować działalność URE.  Niedofinansowanie URE ma swoje praktyczne konsekwencje. W I połowie 2020, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził, że przyczyną opóźnień w procesie wydawania tzw. białych certyfikatów, jest niedofinansowanie URE.[13] Niewystarczające środki finansowe uniemożliwiły Prezesowi URE powiększenie kadry, przez co nie mógł on skutecznie wywiązać się ze swoich obowiązków. Postulowałbym więc przywrócenie, chociażby częściowej, odrębności budżetowej URE co pozwoliłoby na niezależne i transparentne finansowanie jego działania. Opłaty koncesyjne wnoszone przez przedsiębiorców oraz kary pieniężne nałożone przez Prezesa URE powinny bezpośrednio zasilać budżet URE stanowi zaś część budżetu państwa. 

Prezes URE, jak zostało to wcześniej wspomniane, jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Należy spostrzec, że takie rozwiązanie prowadzi do groźby uzależnienia działań Prezesa URE od woli aktualnie rządzącej grupy politycznej. Istnieje ryzyko, że spośród przedstawionych kandydatów Prezes Rady Ministrów będzie kierował się interesem jedynie grupy rządzącej i nie wybierze merytorycznej osoby na to stanowisko, lecz taką która będzie najwygodniejsza dla jego opcji. Moim zdaniem podporządkowanie Prezesa URE bezpośrednio Parlamentowi byłoby lepszym rozwiązaniem. Podzielając poglądy P. Zdyba, postulować należy, aby wyboru Prezesa URE dokonywał na wniosek Prezesa Rady Ministrów Sejm za zgodą Senatu.[14] Transparentna procedura wyłonienia merytorycznego kandydata na to stanowisko w drodze konkursu powinna zostać zachowana, w tymże w rywalizacji mogłyby brać udział jedynie osoby niezwiązane, do dnia ogłoszenia przedmiotowego konkursu, z żadną partią polityczną.

Głosy nawołujące do całkowitej likwidacji urzędu Prezesa Regulacji Energetyki są bzdurne i świadczą o poważnych brakach wiedzy.  Centralna rola w realizowaniu skutecznej europejskiej polityki energetycznej i urzeczywistnianiu działań mających na celu dekarbonizację systemu energetycznego   poszczególnych państw członkowskich UE przypada niewątpliwie krajowym organom regulacyjnym.  Prezes URE odegra kluczową rolę w nadawaniu kierunków rozwojowi sektora energetycznego w dobie kryzysu klimatycznego.  Działania Prezesa URE nie sprowadzają się jedynie do czynności materialno-technicznych czy zatwierdzania taryf, jak zostało to w poniższym artykule zaprezentowane, jego rola jest dużo bardziej doniosła. Branża energetyczna potrzebuje stabilnych regulacji sprzyjających podejmowaniu decyzji inwestycyjnych w długofalowej perspektywie. Dlatego energetyka nie może paść ofiarą polaryzacji jaka zachodzi na scenie politycznej Polski, stabilność́ rynku energii, w tym także adekwatnych regulacji jest kluczową kwestią dla powodzenia energetycznej transformacji. Zarówno inwestorzy, jak i odbiorcy końcowi muszą mieć́ poczucie stabilności i przewidywalności.  Powyższa analiza przepisów prawnych dobitnie wskazuje, że rolą Prezesa URE jest więc stanie na straży harmonii pomiędzy interesami przedsiębiorstw energetycznych a przeciętnych obywateli. 

Przypisy:

[1] M.Mazzucato „Przedsiębiorcze Państwo” , 2015, str.104

[2] Duda M. Regulacja i rozwój rynku energii elektrycznej w krajach Unii Europejskiej Biuletyn URE 6/2000;

[3] art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. z 2020 r., Dz. U. Nr 54, poz. 348 (dalej u.p.e) 

[4] https://www.ure.gov.pl/pl/urzad/informacje-ogolne/aktualnosci/8753,Regulator-kreatorem-rynku.html

[5] Art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. –  ustawa Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. z 2020 r., Dz. U. Nr 30, poz. 168 (dalej k.p.a) 

[6] Zasada Third Party Access: odbiorcy końcowi mogą indywidualnie i swobodnie wybierać sprzedawcę energii, który zaoferuje najkorzystniejsze warunki sprzedaży, nadal korzystając z sieci energetycznej przedsiębiorstwa sieciowego (OSP lub OSD), z którym mają oni podpisane umowy przesyłowe lub dystrybucyjne.

[7]Wyrok SN z dnia 27 listopada .2019 r. I NSK 95/18

[8] Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1227/2011 z dnia25 października 2011 r. w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii

[9] https://www.ure.gov.pl/pl/urzad/informacje-ogolne/aktualnosci/8114,Urzad-podsumowuje-2018-r.html

[10] https://wysokienapiecie.pl/20879-jak-sie-walczy-z-manipulacjami-na-rynkach-energii-czyli-remit-wkracza-akcji/

[11] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę̨ 2003/54/WE (Dz. U. UE L 211 z 14.08.2009, s. 55)

[12] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę̨ 2003/55/WE

[13] https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/jak-panstwo-wspiera-efektywnosc-energetyczna.htm

[14] Przemysław Zdyb „Postępowania Administracyjne przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki”, 2020, Warszawa, C.H.Beck str. 50


[7]

[8]

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *