Nowelizacja prawa energetycznego wybrane zagadnienia – cz. 2 zmiany organizacyjne Urzędu Regulacji Energetyki

Czas czytania: 5 minuty

Autor: Artur Leśniak

Wprowadzenie

Artykuł stanowi kontynuację zainaugurowanego 30 października cyklu na temat projektu nowelizacji prawa energetycznego opublikowanego 23 października 2018 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji (dalej: Projekt)[1]. Na wstępie warto zaznaczyć, że 9 listopada  zakończono proces opiniowania oraz konsultacji społecznych, kolejnym etapem będzie analiza zgłoszonych uwag, co niestety może potrwać kilka miesięcy. W drugiej odsłonie cyklu chciałbym omówić proponowane zmiany dotyczące organizacji Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: URE) – wprowadzenia dwóch wiceprezesów URE.

Pozycja ustrojowa Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki

Ustawa Prawo energetyczne (dalej: ustawa PrEn)[2] w art. 21 ust. 1 stwierdza, że zadania z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowanie konkurencji na rynku paliw i energii realizuje powołany do tego Prezes URE, będący organem regulacyjnym sektora paliwowo-energetycznego. W doktrynie wskazuje się na istnienie pewnego zbioru cech charakteryzujących organy regulacyjne, aczkolwiek nie są to cechy jednoznacznie definiujące te organy, zapewne z uwagi na znaczny stopień zróżnicowania w skali kraju. Po pierwsze wskazuje się, że organy regulacyjne są to centralne organy administracji państwowej, a więc co do zasady pozostające w stosunkach zależności od naczelnych organów administracji rządowej np. Prezesa Rady Ministrów lub konkretnych ministrów. Po drugie organy te mają określony stopień niezależności, czego przykładem w przypadku Prezesa URE jest brak powiązania hierarchicznego z ministrem właściwym do spraw energii oraz brak nadzoru ze strony tego ministra. Taka konstrukcja wydaje się przemyślana biorąc pod uwagę fakt, że to minister energii pełni funkcje właścicielskie w stosunku do części podmiotów działających w sektorze elektroenergetycznym, tych samych wobec których szereg kompetencji posiada Prezes URE np. zatwierdzanie taryf. Po trzecie są to organy administracji gospodarczej, a więc wkraczają w sferę działalności gospodarczej w sektorze elektroenergetycznym  i gazowym. Po czwarte organy regulacyjne z reguły przynależą do struktur europejskiej administracji sieciowej, w przypadku Prezesa URE jest to przynależność do Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki – ACER.[3] Nie wchodząc w szczegółowe rozważania na temat poszczególnych cech, chciałbym skupić się na kwestiach niezależności.

Prawo unijne gwarantuje niezależność Prezesa URE, co wynika z art. 35 ust. 4 dyrektywy dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej 2009/72/WE[4] zgodnie z którym państwa członkowskie gwarantują niezależność organu regulacyjnego i zapewniają, że będzie wykonywał on swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty. W dalszej części przepisu doprecyzowane są m.in. kwestie wyodrębnienia organizacyjnego i funkcjonalnej niezależności, zarówno od innych podmiotów prywatnych jak i publicznych (minister energii). Na co zwraca się uwagę w doktrynie [5] organ regulacyjny musi dysponować szerokim zakresem niezależności, w tym możliwością podejmowania niezależnych decyzji politycznych – przy czym także w tym wypadku niezależność dotyczy wszystkich podmiotów na rynku, tak publicznych jak i prywatnych. Postulat niezależności Prezesa URE od poleceń przedstawicieli władzy wykonawczej nie oznacza zakazu współpracy, choć prawodawca unijny wyraźnie wyłącza współpracę w zakresie związanym z uprawnieniami i obowiązkami regulacyjnymi. Równie ważna jest kwestia budżetowa: dla Prezesa URE wyodrębnia się określoną pulę środków na realizację nałożonych zadań. Po pierwsze środki te powinny być adekwatne do nałożonych zadań, ale także Prezes URE powinien posiadać niezależność w wykonywaniu budżetu oraz odpowiednie zasoby kadrowe i finansowe. W przywołanym wcześniej komentarzu do ustawy Prawo energetyczne słusznie zwrócił uwagę M. Swora na (…) rozszerzenia zadań i kompetencji krajowych organów regulacyjnych w III pakiecie liberalizacyjnym, których wykonywanie wymaga zaangażowania wysokiej klasy specjalistów – ekonomistów, inżynierów i prawników, a więc niesie ze sobą wysokie koszty [6] postulat ten pozostaje co najmniej aktualny. Wreszcie na zakończenie poruszyć należy kwestię niezależności personalnej, której wyrazem jest kadencyjność Prezesa URE i możliwość odwołania jedynie w ściśle określonych przypadkach.

Propozycje zmian organizacyjnych

Pierwszą istotną zmianą zawartą w art. 1 pkt 22 Projektu jest powoływanie zespołu przeprowadzającego nabór na stanowisko Prezesa URE przez ministra właściwego do spraw energii, a nie jak dotychczas przez Prezesa Rady Ministrów. W tej samej jednostce redakcyjne proponuje się zmianę brzmienia art. 21 ust. 4, w którym zaproponowano, że Prezes URE wykonuje powierzone mu zadania poprzez odpowiedni urząd (URE – jak dotychczas) ale także poprzez dwóch wiceprezesów. W tym miejscu warto podkreślić dotychczasowe brzmienie art. 21 ust. 5 ustawy PrEn zgodnie z którym wiceprezesa URE (jednego) powołuje Prezes URE spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Obecny Prezes URE Maciej Bando nie zdecydował się na powołanie wiceprezesa, choć  wykładając literalnie brzmienie art. 21 ust. 5 można powołanie wiceprezesa traktować w kategorii obowiązku, wszak ustawodawca użył zwrotu powołuje nie zaś może powołać. Obowiązek powołania wiceprezesa organu administracyjnego ma także istotny wymiar praktyczny – celowościowy, ponieważ zapewnia ciągłość funkcjonowania organu wskutek tymczasowej niemożności sprawowania urzędu przez jego piastuna. Zgodnie z art. 21 ust. 2n ustawy PrEn wiceprezes URE, do czasu powołania nowego Prezesa URE, wykonuje obowiązki Prezesa URE w razie wskazanych w ustawie okoliczności. Kolokwialnie mówiąc – brak powołanego wiceprezesa URE może w przyszłości doprowadzić do „bezkrólewia”, a co za tym idzie niemożliwości wydawania decyzji administracyjnych, w szczególności zatwierdzania taryf do czasu powołania nowego Prezesa URE.

Autorzy Projektu zaproponowali zatem mechanizm zgodnie z którym co do zasady wyboru dwóch wiceprezesów dokonuje Prezes URE, ale jeżeli takowego wyboru nie dokona w terminie 3 miesięcy od dnia przeprowadzenia konkursu na stanowisko Prezesa URE, wtedy wiceprezesów powoła minister właściwy ds. energii. Jak to zwykle w prawniczych rozgrywkach bywa: diabeł tkwi w szczegółach. Ostatni konkurs w ramach którego wyłoniono kandydatów na stanowisko Prezesa URE przeprowadzono na pewno dawniej niż 3 miesiące temu – skoro Maciej Bando został powołany na stanowisko Prezesa URE z dniem 2 czerwca 2014 r. przez ówczesnego Prezesa Rady Ministrów – Donalda Tuska. Wielce Intrygujące jest to, że przepisy przejściowe nie odnoszą się do tej kwestii, a być może powinny. Literalna wykładnia przepisu może prowadzić do skrajnej interpretacji zgodnie z którą wraz z wejściem w życie nowelizacji niezależnie co zrobi Prezes URE, wiceprezesów powoła minister energii. Powołanie wiceprezesa URE przed wejściem w życie nowelizacji nic w tym zakresie nie zmieni, ponieważ komentowany przepis odnosi się wyłącznie do daty przeprowadzenia konkursu na stanowisko Prezesa URE. W takim kształcie przepisów zastanawiające jest co stałoby się, gdyby Prezes URE dokonał wyboru wiceprezesa, zgodnie z obowiązującymi procedurami. Przepisy przejściowe w tym zakresie milczą.

Na zakończenie rozważań warto przypomnieć konkretny fragment artykułu, który opublikowano w marcu 2018 roku na portalu Wysokie Napięcie: Spór pomiędzy Ministerstwem Energii a Prezesem URE, który był znany przynajmniej od czasu medialnych doniesień nt. prac nad ustawą o Komisji Nadzoru Rynku Energii nie wygasa. [7] Oficjalny projekt ustawy powołującej w miejsce Prezesa URE Komisję Nadzoru Rynku Energii nigdy nie ujrzał światła dziennego. Z doniesień medialnych wynikało, że Komisja ta miała składać się z przewodniczącego i dwóch członków. Naturalnym jest, że decyzje podejmowane byłyby większością głosów.

Podsumowanie

Przepisy w zaproponowanym kształcie budzą wątpliwość w kwestii zgodności z postulatem niezależności Prezesa URE. Proponowane zmiany mogą wpłynąć negatywnie chociażby na swobodę podejmowania decyzji politycznych. Choć formalnie wiceprezesi  URE wybrani przez ministra energii nie będą mieli bezpośredniego wpływu na decyzje Prezesa URE to jednak ich obecność w siedzibie organu regulacyjnego będzie wymownym sygnałem, a przypomnieć należy, że w razie odwołania Prezesa URE to minister energii ma wskazać wiceprezesa pełniącego obowiązku Prezesa URE. Ot wydaje się, że przywołany spór pomiędzy ministerstwem energii a Prezesem URE ewoluował.

URZĄD_REGULACJI_ENERGETYKI_03

Zdjęcie przedstawia główną siedzibę URE w Warszawie, źródło: Wikipedia

[1] Rządowe Centrum Legislacji https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12317354 dostęp online: 15.11.2018 r.

[2] Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, Dz.U.2018.755, dostęp: LEX

[3] Elżanowski Filip M., Prawnoprocesowa sytuacja przedsiębiorstwa energetycznego w sprawach z zakresu regulacji energetyki, opublikowano: LEX 2015

[4] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE, Dz.U.UE.L.2009.211.55, dostęp: LEX

[5] Komentarz do art. 21 ustawy Prawo energetyczne M. Swora, Muras Zdzisław (red.), Swora Mariusz (red.), Prawo energetyczne. Tom II. Komentarz do art. 12-72, wyd. II, Opublikowano: WK 2016

[6] tamże, warto także przytoczyć końcowy fragment artykułu Game changers na rynku energetycznym zatytułowany Prawnicy bardziej potrzebni niż inżynierowie autorstwa prof. Konrada Świrskiego opublikowany na blogu: http://konradswirski.blog.tt.com.pl/game-changers-rynku-energetycznym/

[7] Christian Schnell, Spór między URE a resortem energii szkodzi przedsiębiorcom, Wysokie Napięcie, https://wysokienapiecie.pl/9300-spor-miedzy-ure-resortem-energii-szkodzi-przedsiebiorcom/#dalej, dostęp online: 16.11.2018 r.

One thought on “Nowelizacja prawa energetycznego wybrane zagadnienia – cz. 2 zmiany organizacyjne Urzędu Regulacji Energetyki

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *